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改革开放40年中国群众体育发展成就与经验

卢文云

(上海体育学院教授)

　　1 改革开放40年中国群众体育发展成就

　　1.1 全民健身上升为国家战略

　　从群众体育地位和作用的演变看，改革开放初期，在体育整体发展中群众体育处于从属地位，部门办和单位办是群众体育发展的主要形式。在整个国民经济、社会发展中群众体育的地位和作用也不高，国民经济和社会发展的“六五计划(1981-1985)”“七五计划(1986-1990)”仅用少量的文字提及了群众体育的发展。1995年，随着《全民健身计划纲要》的颁布，群众体育开始进入全面深入发展阶段。北京奥运会筹办过程中，“全民健身与奥运同行”主题活动极大地提升了全民健身运动的社会价值和综合影响。随后，“全民健身日”的确立、《全民健身条例》的颁布，为世界奥运遗产的充分应用提供了典范。2014年10月，国务院正式印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中，明确提出将全民健身上升为国家战略，把全民健身作为体育产业发展和扩大消费的基础。全民健身上升为国家战略为群众体育的发展注入了强大的力量，也把群众体育工作提升到新高度。在战略价值方面，群众体育从体育系统价值上升为国家战略价值，跳出了以往单纯从个体和局部的角度看待群众体育价值的局限，从推动人的全面发展和社会全面进步角度充分挖掘群众体育的社会价值和综合作用。在战略格局方面，群众体育从体育系统格局上升为国家战略格局，推动建立了全民健身部际联席会议制度，实现了跨界整合，融合发展。在落实战略部署方面，群众体育从体育系统部署上升为国家战略部署。

　　1.2 群众体育发展的内生动力增强

　　改革开放40年，我国经济高速增长、社会全面进步，国民生产总值从1978的3624.1亿元增长到2016年的741140.4亿元，增长了203.5倍；城乡居民人均收入分别从1978年的343.4元(城镇)、133.6元(乡村)，增长到2015年的31790.3元(城镇)、10772元(乡村)，分别增长了91.6倍、79.6倍；在扶贫政策支持下，农村贫困人口下降到2016年的4336万人、贫困发生率仅为4.5%。随着人们生活的富裕、闲暇时间的增多，广大人民群众对体育产生了内在需求，我国城乡大街、小巷活跃的广场舞成为我国民众体育需求增长的真实写照。越来越多的人们把体育健身作为健康生活方式，2017年全国经常参加体育锻炼的人数比例达到41.3%，近年来的马拉松热更是反映了我国群众体育发展的强劲内在动力。此外，体育健身类 App的用户规模和总使用时长也稳步增加，越来越多人选择使用互联网运动服务工具辅助自己的体育锻炼，用户每天的运动App启动次数和使用时长增多，用户运动锻炼更频繁，锻炼时间更长了。

　　1.3 覆盖城乡、比较健全的全民健身公共服务体系基本形成

　　改革开放初期，我国群众体育的主要任务是恢复“文革”被破坏的机构、组织、制度，确立群众体育发展的方针。1995年，《全民健身计划纲要》提出全民健身的具体目标和任务为“到 2010年基本建成有中国特色的全民健身体系”。2010年，党的十七届五中全会提出：“将加强社会建设、促进社会事业发展、建立健全基本公共服务体系摆在突出位置，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”在2011年的全国“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出，“大力发展公共体育事业”的新要求，这也是政府工作报告中第一次提出“公共体育事业”。国家“十二五”规划也首次提出健全基本公共服务体系，并把大力发展包括公共体育事业在内的各项社会事业作为其重要内容。在此背景下，加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，成为我国体育事业发展的中心工作，并进行了创新建设多层次基本公共体育服务体系的实践探索，如国家体育总局与江苏省共建公共体育服务体系示范区。从全民健身体系到全民健身公共服务体系，虽然建设的具体内容没有变化，但全民健身公共服务体系更加强调政府基本公共体育服务职责的履行。通过实践探索，覆盖城乡的、比较健全的全民健身公共服务体系基本形成，表现为：

　　一是公共体育经费投入大幅增加。2016年国家财政投入群众体育达到29.067228亿元，体育彩票公益金投入群众体育达到53.243963亿元，两者合计82.311191亿元，仅比改革开放初期科学、教育、文化、卫生、体育5年经费的总和少11.988809亿元。

　　二是公共体育场地设施大幅增长。1978年我国全年建设体育场地仅1824个、场地面积373.8283万平方米、经费投入4.4659亿元，到2013年全年建设场地达到19.0971万个、场地面积1.85656033亿平方米、经费投入1370.3497亿元，分别增长了103.7倍、48.7倍、305.8倍。1978年底，我国共有体育场地21675个，1995年实施《全民健身计划纲要》时人均体育场地面积仅0.65米，截至2017年底，我国体育场地已超过195.7万个，人均体育场地面积达到1.66平方米，场地数量增长了89.3倍。

　　三是全民健身组织网络日益完善。在群众体育社会化的发展思路下，通过改革创新培育发展群众体育组织的体制、机制，制定体育社会组织改革相关政策，大力引导、培育、扶持体育社团、体育民办非企业单位、体育基金会等体育社会组织发展，促进了全民健身组织的发展。截至2016年，全国共有体育社会组织47280个，其中体育社会团体35876个、体育基金会335个、民办非企业单位11069个；从层级分布看，国家级96个、省级2394个、地市级14875个、县区级29915个 。

　　四是打造了全民健身“品牌”活动体系。包括利用各种节日开展专题健身活动；利用重大事件组织全民健身系列活动；鼓励和支持根据开展“一地一品”“一行一品”全民健身活动等。

　　五是全民健身工作队伍壮大。通过建立健全社会体育指导员组织体系、加强和改进社会体育指导员培训工作等，使得社会体育指导员队伍发展迅速。截至2016年，我国公益性社会体育指导员总数达到 269.9323万人，其中国家级1.0447万人、一级19.4147万人、二级73.9656万人、三级175.5073万人；职业社会体育指导员总数达到12.6254万人，其中高级1556人、中级3.2370万人、初级9.2320万人。形成了以社会体育指导员为主体、教练员、优秀运动员、体育教师等组成的全民健身自愿服务队伍。

　　六是科学健身指导服务水平不断提升。截至2016年，全国累计建立国民体质监测站点8036个，年体测人数达443.2041万人；科学健身指导活动深入全国各地，至今已覆盖45个地市，惠及了22万余人。

　　七是信息宣传服务力度加大。从国家到地方建立了专门的全民健身公共服务信息平台；各类媒体加大了对全民健身的宣传比重，增加了全民健身活动报道、科学健身方法推介、体育养生休闲方式集锦、社会体育指导员风采等栏目和内容。

　　1.4 政府主导、部门协同、全社会共同参与的群众体育治理格局初步形成

　　在政府主导方面，改革开放初期，我国政府主要通过体委的群众体育部门发挥作用，以利于体委集中精力抓提高。1995年后，随着《全民健身计划纲要》的颁布和深入推进，政府在群众体育发展中的作用逐渐加强，如《全民健身计划纲要》第一期就强调政府主要通过体育部门发挥具体作用，而非群众体育部门。到《〈全民健身计划纲要〉第二期工程第二阶段(2006-2010年)实施计划》则强调各级政府主导作用的发挥，而非体育部门。特别是2011年后，随着政府向公共服务型政府的转型，政府主导履行公共体育服务的职责更是有较大的进展。

　　在部门协同方面，1978—1995年由于群众体育发展的水平本身不高，部门协同更多地表现为各部门组织系统内的体育活动开展，较少涉及部门之间群众体育公共事务的协同。1995年后，随着《全民健身计划》的深入推进，部门之间协同的领域和范围扩大，如《〈全民健身计划纲要〉2001-2005年实施计划》中明确提出：“各级体育行政部门要加强与园林、市政等部门合作，进一步推进体育园林化和园林体育化的进程。”《〈全民健身计划纲要〉第二期工程第二阶段(2006-2010年)实施计划》提出：“配合工商、园林等部门，扶持、引导依托体育设施及广场、公园等建立不同类型的体育健身组织、晨练、晚练点等；积极配合文化、教育、科协等部门，利用文化馆(站)、学校体育设施等共建文化体育活动站(中心)、青少年体育俱乐部等；与卫生防疫部门合作，建立居民体质测定点。”到2016年底，国务院批复成立了由29个部门组成的全民健身工作部际联席会议制度，进一步推动了部门之间的协同。在体育系统内部，国家体育总局于2011年开始每年召开在京各单位全民健身工作会议，结合《全民健身计划》对群众体育发展提出的要求，进一步明确总局系统各单位和各单项体育协会在推动全民健身发展方面的职责和任务，并进行具体落实。

　　在社会参与方面，一直重视社会参与对群众体育发展的促进作用，积极引导社会力量参与，形成共同推进群众体育事业发展的整体合力。经过不断的努力，社会力量在群众体育各个领域发挥的作用不断增强，如单项协会定期组织优秀运动员深入基层，参加全民健身志愿服务活动；各类群团组织和人群协会积极推动不同人群体育活动的开展等。

　　1.5 群众体育的政策法规体系逐步完善

　　我国始终高度重视政策法规对群众体育事业发展的保障作用，1978—1994年主要是恢复、改进“文革”破坏的群众体育政策，如《国家体育锻炼标准》的修订；针对群众体育工作突出问题制定新的政策，如1982年为扭转学校体育基础差、学生体质弱的局面，颁布了《中小学体育工作暂行规定》《中小学卫生工作暂行规定》，在此基础上,1990年颁布了《学校体育工作条例》。1995年，《全民健身计划纲要》推出之初就强调法制化的方向，明确提出：“加强群众体育的法制建设，认真执行现有体育法规，有计划地制定并实施社会体育督导、群众体育工作、体育社团、场地设施管理等方面的法规制度。”使得群众体育政策法规的数量迅速增加，质量不断提高。目前，我国已形成了以《宪法》为龙头，以《体育法》《公共文化服务保障法》为核心，以《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》《国家体育锻炼标准》和《学校体育工作条例》为主干，以国务院规范性文件为支持，以各类配套法规和专项法规为补充的群众体育政策法规体系，为群众体育的改革与发展奠定了坚实的法治基础。

　　2 改革开放40年中国群众体育发展经验

　　2.1 坚持以人民为中心是群众体育发展的价值追求

　　群众体育发展的价值追求决定着群众体育实践的方向。40年来，党和国家高度重视群众体育发展，把群众体育作为两个“一百年”的重要内容，始终把满足人民群众不断增长的体育健身需求作为群众体育发展的逻辑起点，受到了群众的高度认可和欢迎，得到了全社会的关注和支持。党的四代领导集体都高度重视群众体育发展，特别是党的十八大以来，以必威体育为总书记的新一届中央领导集体更是亲自谋划和推动体育事业发展，提出了一系列新思想、新论断、新认识，做出了一系列新决策、新部署、新要求。全民健身上升为国家战略是以必威体育为总书记的新一代中央领导集体谋划、重视的结果，充分体现了党和国家对群众体育工作的高度重视和殷切期望，是以人民为中心体育发展的充分体现。新时代的群众体育必须继续坚持以人民为中心的发展价值取向，做好三个坚持，一是坚持群众体育发展为人民，把满足人民日益增长的健身需求、促进人的全面发展作为群众体育工作的出发点和落脚点。二是坚持群众体育发展依靠人民，充分发挥人民的主体作用，密切联系群众；做到群众体育决策要问需于民，寻求群众体育发展中的问题要听人民意见，落实群众体育发展的具体任务依靠人民努力，衡量群众体育发展的成效由人民评价；最大限度地集中人民的智慧和力量，使群众体育的发展获得最广泛、最可靠的群众基础和最深厚的力量源泉。三是坚持群众体育的发展成果人民共享，把群众体育改革发展的成果体现在不断提高人民体育参与的水平和质量上，体现在不断提高人民生活质量和健康水平上，体现在充分保障人民享有的基本体育权益上。

　　2.2 坚持融合发展是群众体育发展的基本方向

　　融合发展是指事物之间相互联系，相互交叉渗透，相互促进的发展过程。群众体育作为随动系统，其发展必须立足于我国的基本国情和时代需要，紧密围绕党和国家的中心工作，与国家经济社会相融合，才能不断获得外部系统的支持，才能充分利用和借助群众体育的功能，克服与解决国家发展中的政治、经济、社会和文化问题。此外，群众体育的发展涉及的领域、部门和单位众多，服务的对象也很广泛，如体育场地设施建设涉及规划、住建、国土；体育活动组织涉及安保、消防、交通；体育社会组织发展涉及民政、税务等；促进群众的体育参与也需要从全生命周期、全人群、全地域进行综合考虑。这些都要求群众体育融入不同领域和部门的政策，以实现共建共享，催生群众体育发展新模式，提升群众体育发展的水平和效率。改革开放以来，我国各级政府根据不同时期经济、社会发展的需要，确立群众体育发展的目标、任务，提出了相应的发展措施，尽管不同时期的侧重点有所不同，但都实现了与国民经济社会的融合发展，如改革开放初期，在国家财力有限、竞技体育发展任务迫切的形式下，虽然群众体育发展的整体水平较低，但群众体育围绕国家物质文明和精神文明建设两个中心工作，提出社会化的发展思路，以恢复和建立体育组织、组织体育活动、健全制度为抓手，较好地发挥了群众体育丰富人民精神生活的作用。在群众体育与其他领域融合方面，随着《全民健身计划》的深入推进，从新建小区配套体育设施的“同步设计、同步建设、同步投入使用”融入住房和城乡建设政策，到全民健身与全民健康深度融合战略的实施，都极大促进了群众体育的发展。新时代，必须坚持群众体育融合发展的基本方向，大力推进体育+、+体育，促进群众体育与卫生医疗、养老、旅游、教育、互联网等融合发展。

　　2.3 坚持改革创新是群众体育发展的不竭动力

　　坚持以改革促发展，不断创新群众体育发展的思想观念、体制机制、模式、方法、手段，是推动群众体育发展的不竭动力。改革开放以来的群众体育体现了与时俱进的时代风貌和不断进行改革创新的实践探索。在模式创新方面，经历了体育先进县评选到全民运动健身模范县的创建。在群众体育的组织管理方面，经历了依靠单位办和社会办，到政府主导、部门协同、全社会广泛参与多元治理格局的创新。在服务体系的建设方面，经历了全民健身体系、多元化全民健身服务体系，到全民健身公共服务体系的创新。在建设多层次基本公共体育服务体系方面，更是不乏创新的案例，如国家体育总局与江苏省共建公共体育服务体系示范区；试点探索“三县、一区”立体化的全民健身公共服务体系示范区建设模式，开展基本公共体育服务体系示范县创建工作等。在创新群众体育办赛方式方面，拓展群众体育竞赛渠道，发挥群众体育的多元功能，如创新全国体育大会举办形式；积极引导社会力量举办世界行走日、全民健身挑战日和城市乐跑赛等全民健身赛事和活动；打造“我要上全运”群众体育品牌活动等。

　　在创新激励机制方面，建立业余运动等级制度、推行健身卡等。在引导社会力量办体育方面，运用政府购买创新全民健身公共服务的提供方式。这些都极大地促进了群众体育的发展。新时代的群众体育发展必须要解放思想，要用改革创新的精神，着力在影响和制约群众体育发展的深层次矛盾和问题上实现突破。重点要创新群众体育发展的理念，从体力活动的视角重新认识群众体育，把提升群众工作中的体力活动水平、生活中的体力活动水平和休闲中的体力活动水平作为群众体育工作的重要内容；从提升公民身体素养的视角重新审视群众体育发展存在的问题，创新群众体育发展模式；加强群众体育行为干预模式创新，不断提高群众体育参与的水平和质量；不断创新群众体育体制机制，增强群众体育各治理主体的微观活力，促进群众体育资源在不同系统、不同层次之间的有效整合。

　　2.4 坚持统筹兼顾是群众体育发展的根本方式

　　群众体育发展坚持统筹兼顾，就是要从全局出发，妥善处理涉及群众体育发展的各种关系，实现群众体育内外良性互动和协调发展；就是要从广大人民的体育需求和利益出发，正确反映和兼顾不同阶层不同群体的体育利益，充分挖掘和利用各种体育资源，调动全社会的积极性、主动性和创造性，为推动群众体育发展凝聚共识、聚集强大力量。改革开放40年来，我国把群众体育作为社会主义事业的一个整体，以系统的方法统筹规划，以系列工程的方式全面推进(从“三边工程”到“六边工程”)，并注重统筹城乡、区域和人群发展，着力提高农村地区、中西部欠发达地区和社会弱势群体的体育服务水平，如支持中西部欠发达地区的“雪碳工程”，支持农村地区的“体育三下乡”“农民体育健身工程”等；统筹各方面力量，努力形成政府主导、部门协同、全社会共同参与的群众体育发展格局，把群众体育各项目标任务真正落到了实处。新时代，面对人民日益增长的体育需求和群众体育发展不充分、不平衡的矛盾，必须进一步坚持统筹兼顾的根本方式，统筹区域、城乡和人群发展，加大对农村地区、中西部欠发达地区和社会弱势群体的支持力度；统筹群众体育事业与产业发展，一方面努力促进全民健身基本公共服务的均等化，满足群众体育的基本体育需求、保障群众的体育基本权利，另一方面推动健身休闲产业发展，健全健身休闲市场体系，满足群众的多样化体育需求、为推进供给侧结构性改革提质增效；统筹国内国际两个大局，大力推动群众体育的对外交流与合作，借鉴群众体育发展的国际经验，努力形成群众体育的中国理念、中国标准、中国方法、中国模式，使之成为世界大众体育发展的标杆。

　　2.5 坚持依法治体是群众体育发展的根本保障

　　依法治体是社会主义法制建设的重要组成部分，改革开放40年是我国社会主义法制不断深入推进和完善的40年。从1978年党的十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，到2014年党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，我国社会主义法制建设取得了历史性的飞跃。在此背景下，我国高度重视法治对群众体育的保障作用，不断完善中国特色社会主义体育法律体系。《中华人民共和国宪法》第二十一条规定“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”，明确了我国体育事业的性质，确立了群众体育在体育事业中的重要地位，是各级政府开展全民健身活动的重要法律依据。《中华人民共和国体育法》《全民健身条例》《学校体育工作条例》《公共文化体育设施条例》《公共文化服务保障法》《全民健身计划纲要》等有关群众体育的法律、法规，从不同角度对与群众体育事业发展做出了规定，在不同层次对群众体育工作提出了要求，彼此间互为补充，保障了群众体育事业的发展。各个时期《全民健身计划》的颁布，使我们明确了群众体育发展的阶段性目标任务、主要措施，为有计划、有步骤地推动全民健身事业发展提供了指南。各种配套立法和专项法规的制订，为我们针对不同区域、不同人群全民健身活动的开展，以及促进群众体育的不同要素发展提供了依据。特别是党的十八届四中全会以来，围绕全面推进依法治国的战略部署，群众体育领域深入推进依法治体，完善群众体育法规法制建设，运用法治思维推进群众体育的改革和决策；对群众体育政策的贯彻落实，联合全国人大、发改委、财政部、教育部和国务院法制办，开展《全民健身条例》和《全民健身计划》贯彻落实情况检查调研；围绕中央专项巡视反馈意见的整改落实，专门印发了《体育总局关于加强和改进群众体育工作的意见》，努力推动群众体育事业改革创新；促进了群众体育持续、健康、快速的发展，充分彰显了法治对促进群众体育发展的保障作用。新时代，面对广泛开展全民健身运动、加快推进体育强国的新任务，面对体育改革不断深入的新形式，应始终坚持依法治体，不断提升群众体育治理主体的法治观念，大力推进群众体育法律条例的完善，加大群众体育执法的力度及其监督，优化群众体育法治化的环境，使法治在群众体育发展中发挥引领、推动、规范、保障、制约作用。

　　(本文刊载于《体育文化导刊》2019年第3期）